随着“质量强国”“质量兴国”“质量强省”的目标接踵提出，质量提升成为政府着力发展、全民关注的重点。作为纤维质量主管部门，棉花质量监管是纤检机构的立身之本、发展之源，做好棉花质量监管始终是工作的重中之重。笔者发现现下系统研究棉花产业政策的变迁的文献几乎没有，而梳理这一变迁过程将更有利于把握棉花产业发展的趋势、分析棉花质量监管中的问题。同时，新常态涌现、棉花产业形势变迁，如何发挥纤检机构优势、大胆探索，思考建立棉花质量共治模式，以期为实践工作提供参考意义。

　　一、棉花产业政策的发展变迁

　　（一）1999年以前棉花“计划经济”时代

　　棉花产业政策的调整总是顺应国家经济宏观调控的。过去，棉花是国家重要的战略物资，我国棉花生产总量居世界前列，也是最大的棉花消费国。因此棉花产业的发展在我国农业经济发展地位举重若轻，政府对棉花一直实施严格的计划管理，采用的是政府定价政策，即由国家统一经营棉花，无论市场供求，由供销社按政府定价将棉花全部收购。

　　（二）1999年-2011年棉花市场发展定型阶段

　　随着社会经济发展，市场作用逐渐占领经济发展的主导地位，政府统一定价显然不再有利于棉花交易市场的健康发展。1998年11月出台了《关于深化棉花流通体制改革的决定》，规定从1999年开始，棉花收购、销售价格不再由政府统一规定，而由收购企业与农民协商确定。同时，拓宽棉花经营渠道，经省级政府资格认定的纺织企业可以直接参与收购、加工和经营棉花，这也是后来棉花加工资格认定行政许可制度的前身。该《决定》期望能够依靠市场调节机制建立棉花资源合理配置的新体制，并开始推行棉花公证检验制度，标志着棉花的计划经济时代彻底结束。

　　2001年国务院出台《棉花质量监督管理条例》，确定了棉花加工企业自行检验和专业纤维检验机构公证检验相结合的棉花检验制度。为适应加入世贸组织新形势和改革棉花流通体制的要求，完善棉花质量保障体系，2003年《棉花质量检验体制改革方案》出台，要求在加工环节实行公证检验、采用仪器化检验并制定仪器化检验棉花质量标准、采用国际通用棉包包型、规范棉包重量、逐包编码、发展棉花专业仓储、改革公证检验管理体制。2006年，《棉花质量监督管理条例》修订，同年国家发改委、工商总局、质检总局对《棉花收购加工与市场管理暂行办法》进行了修改，并更名为《棉花加工资格认定和市场管理暂行办法》。自此，我国棉花产业发展进一步得到规范化、法制化，棉花市场秩序得以建立。

　　（三）2011年-2013年临时收储政策

　　2010年，棉花价格历经过山车模式的下跌，为抑制棉价快速下跌，“稳定棉花生产、经营者和用棉企业市场预期，保护棉农利益，保证市场供应，决定从2011年度开始实行棉花临时收储制度”，2011年5月农业部发布《2011年度国家棉花临时收储预案》。三年的临时收储政策虽然一定程度上保护了棉农利益，表面上也稳定了市场供应，但实际上存在严重缺陷，给国家带来了巨大的库存压力及财政压力。同时，收储带来的高成本对用棉企业的正常生产经营也带来严重影响，降低了企业的市场竞争力，尤其是进出口棉纺贸易企业面临巨大的生存困难，而棉农获得的收益在层层下剥后实在有限，难以保障。

　　（四）2014年目标价格补贴政策

　　由于临时收储政策实施后没有达到预期效果，反而国家承受了巨大财政亏损以及天量国储库存，“临储期间我国的库存超过全球棉花库存总量的60%以上”，因此2014年国家发改委、财政部、农业部联合发布《关于发布2014年棉花目标价格的通知》，在新疆启动棉花目标价格改革试点。《通知》规定“实行棉花目标价格政策后，取消临时收储政策，生产者按市场价格出售棉花。当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价和种植面积、产量或销售量等因素，对试点地区生产者给予补贴；当市场价格高于目标价格时，不发放补贴。”这直接对棉农的基本收益进行了保障，提高了种植棉花的积极性，扩大了棉花种植面积，同时也减少了国家的财政压力。

　　（五）2016年国家储备棉轮出政策

　　可以说2014年的棉花目标价格补贴政策是成功的，但天量的国储棉库存也需要解决，因此2016年4月国家发改委与财政部联合发布《关于国家储备棉轮换有关安排的公告》，决定从2016年开始逐步有序消化国家储备棉库存，将储备规模调整至合理水平。国储棉轮出有利于棉花和纺织行业的健康发展，有利于市场平稳运行，有利于减轻国家财政负担，有利于完善棉花储备调控机制、规范储备管理。并且公告中直接规定了“轮出的储备棉由中国纤维检验局组织对质量和重量进行全面公证检验”，因此2016年开始国储棉轮出公检成为各地纤检机构的重要工作内容之一。

　　（六）2017年取消棉花加工资格认定

　　棉花流通体制改革初期，棉花市场开放后迎来管理混乱、加工企业争抢资源、棉花质量难以得到有效保证等诸多问题，2001年国务院办公厅发布《棉花收购加工与市场管理暂行办法》，首次法定明确了棉花市场准入机制和加工资格认定制度。2006年对原《暂行办法》修改与更名后，对棉花加工资格认定制度进一步完善，明确了资格认定主管部门、资格认定条件、审核程序。而随着棉花市场的逐渐成熟，全面深化改革不断推进，转变政府职能、进一步加快简政放权步伐等等中央政策措施推进，2017年1月国务院印发《关于第三批取消中央制定地方实施行政许可事项的决定》，正式取消包括棉花加工资格认定行政许可事项，实行了16年之久的棉花加工资格认定制度迎来终结。

　　二、棉花政策变迁带来的监管问题

　　（一）政策导向，内地棉花资源锐减

　　纵观不同时期施行的棉花产业政策，其市场发展有着明显的政策导向作用，这是由于棉花作为关乎国计民生的重要战略物资决定的。过去十几年，棉花市场发展不断成熟，棉花加工行业得到发展，证明政府监管手段是有力的，但由于市场经济飞速发展的浪潮冲击，农产品市场不可避免呈萎缩态势。在自然条件、政策优势等原因的影响下，近年来国内棉花种植逐渐向新疆转移，原内地棉花主产区棉花种植面积急剧锐减，甚至有些原产棉大省，比如河南省，现几乎已经不种植棉花，相应的内地的棉花加工企业收购资源大幅下降，甚至有些地区出现无棉可收的情况，收购成本不断上升，市场竞争力大幅下降，许多400型加工企业不得不被迫停产。

　　尽管造成这种局面的出现是信息社会崛起、第三产业发展、国家实力竞争转移等多方面原因的影响，也是经济发展的必然趋势，但不可否认的是给我们带来的直接影响是种棉面积不断萎缩、产量剧减、棉花加工能力严重过剩。“2015年全省棉花面积下降到14.3万h㎡；2016年，初步调查结果显示，全省棉花面积同比减少10%-20%”，而我省原64家400型棉花加工企业仅20家申请并通过质量保证能力年审，实际开工的仅数家，“棉花总加工能力达到产量的三倍以上，产能严重过剩，流通秩序比较混乱，已成为影响和制约我省棉花产业健康发展的重大问题”。

　　（二）改革深化，转变监管中的难题

　　棉花加工资格认定制度是一种政府事前监管手段，在棉花市场开放发展初期，为避免市场混乱、改善棉花产业小、散、乱的状况而实行的经政府审批的行业准入机制。在明确取消棉花加工资格认定后，质检总局及国家发改委迅速反应，联合发布了《关于取消棉花加工资格认定行政许可后加强棉花质量事中事后监管的通知》，提出要“加快转变监管方式，提高监管效能，做好棉花加工资格认定取消后的监管衔接工作，实现平稳过渡”，并且提出7项加强事中事后监管的具体要求，包括“推动企业全面落实棉花国家标准，强化日常监督检查，加大质量问题追溯和责任追究力度，建立棉花质量监测和预警机制，推进企业质量诚信体系建设，推动大包型棉花企业发展，继续完善棉花公证检验制度”。

　　尽管上述7项要求是有力的加强事中事后监管手段，但立马实现转变仍存在一定困难。首先，有些规定较原则性，且没有考虑到现实行政监管的壁垒与困难，在推行时阻力重重，比如“加大质量问题追溯和责任追究力度”，这必然要求建立棉花产业全链条式监管，从生产、加工、销售各个环节，联合各个行政部门、社会组织，建立起信息共享的平台，而实际上这些年行政部门发展各自为营，部门联动的效果并不理想，目前来看，建立问题追溯制度较难实行。其次，准入机制取消后，短期内会涌现一批小包型棉花加工企业，甚至有些“两小一土”可能会“卷土重来”，近年来纤检机构为顺应社会发展变化，利用检验优势，工作重心一部分向纺织品转移，对棉花企业监管的人力资源相对匮乏。这些情况都会给事中事后监管带来困难。

　　除此之外，我省棉花问题还包括棉花自然品质低、生产模式技术落后、品级质量不高，如混等混级、异性纤维含量高、标识不全等问题，这些问题同样需要予以重视。

　　三、构建棉花质量共治模式的思考

　　面临棉花产业发展新形势以及监管难题，努力打破行政壁垒、摒弃僵化的监管模式，积极探索，可尝试构建棉花质量社会共治模式。

　　（一）质量共治的内涵

　　2014年1月国家质检总局支树平局长在全国质量监督检验检疫工作会议上谈从政府、企业、全社会三方面抓质量共治，同年9月李克强总理在首届中国质量大会上讲话时强调“要努力构建全社会质量共治机制”，“充分利用市场机制倒逼质量提升，形成人人重视质量、人人创造质量、人人享受质量的社会氛围”。不难看出，质量共治即倡导动员社会各方力量齐抓共创质量，充分发挥政府监管优势、企业主管责任、社会广大力量共同创建全民质量时代，这是依法治国、依法行政发展的必然结果，是提升国家综合实力、促进社会进步的有效手段，也是实现“质量强国”“质量强省”宏伟目标的现实需求。

　　（二）整合各方力量，建立棉花质量共治

　　棉花产业发展中出现的诸多问题，仅依靠质监部门、纤检机构的力量是远远不够的，加强事中事后监管也无法避免行政监管手段天然的滞后性问题。因此，在棉花质量监管中引进质量共治概念，整合各方力量，形成共治局面，才能真正实现棉花质量全面提升。

　　1.纤检机构等质量主管部门

　　正如支树平局长所说“政府对质量安全负总责”，政府部门始终是质量监督管理的主要责任单位。一是作为棉花质量监管的直接管理单位，应当充分发挥技术优势，树立质量引导作用。如向棉农大力推广优质棉花品种，争取政策、财政支持，稳定种棉面积，大力引导企业树立质量意识、建设湖南棉花品牌。并继续加强公证检验，充分调动上下资源落实质检总局及国家发改委提出的加强棉花质量事中事后监管的7项措施；二是加大与其他政府部门间的联动协作，建立信息共享机制。棉花质量提升，不仅依靠质监部门，农业部门、地方发展改革部门、财政部门等都应当利用自身优势，打破信息孤岛、消除行政壁垒，加强沟通联系，共同为促进棉花质量提升努力。

　　2.棉花经营者

　　棉花经营者不仅仅指棉花加工企业，还应包括棉花种植者、收购者、销售者、承储者。棉花经营者应当重视质量问题，树立棉花品牌意识，能自发自觉的规范自身行为，从根本上解决棉花质量问题。一是加强对国家棉花强制性标准、技术规范的学习，建立健全棉花质量内部管理制度、质量责任追究考核机制，提高其质量管理能力；二是大力弘扬诚信经营，重视提高专业技能的同时加强职业道德培训；三是棉农应加强科学种棉、挑拣、分等分级等专业知识、相关政策的学习教育，树立起质量意识，提高专业技能。

　　3.各类社会组织

　　一个行业不断发展、壮大、规范，相应的各类商会、协会等各种社会组织逐渐兴起并崛起，成为在质量共治中的重要力量，如国家棉花改良中心、中国棉花协会及中国棉花地方协会，我省的如湖南省棉花科学研究所、湖南省棉花工程技术研究中心等。这些社会组织机构灵活、地域分布广、科研资源丰富，与行政机关单位形成良好的资源优势互补，应充分发挥其服务、协调、维权的作用以及科研技术的优势，为棉农生产服务、企业发展服务、政府宏观调控决策提供依据，成为棉农、企业和政府之间的桥梁和纽带，为促进棉花产业健康持续发展出力。

　　4.新闻媒体

　　“舆论是行动的先导，宣传是推动工作的手段。”[]信息时代的发展，新闻媒体早已在我们生活中占据了重要地位，其作为社会信息的直接载体，毫不夸张的说是舆论的指向者、价值的研判者，因此新闻媒体也是质量共治中不可忽视的力量。新闻媒体一要加强优质质量相关新闻报道宣传，树立公众的质量建设信心；二要充分发挥其监督利刃的作用，敢于曝光社会质量隐患、安全问题，成为公正的、有力的质量监督者；三要重视对质量法律法规、相关政策等质量知识的宣传，让公众更易获得质量知识、质量维权的信息与渠道，营造良好的社会质量共治氛围。（作者系湖南省纤维检验局，党委副书记 石津南）